Thème 6 – Les juridictions de l’ordre administratif

Mots-clés : contentieux, Conseil d’État, justice retenue, justice déléguée, tribunal administratif, cour administrative d’appel, Cour des comptes, chambre régionale ou territoriale des comptes, Cour nationale du droit d’asile

On appelle contentieux l’ensemble des questions qui peuvent être soumises à une juridiction (ou qui lui sont soumises). Le mot s’emploie aussi en droit privé, mais il se rencontre plus fréquemment en droit public pour des raisons historiques.

Le Conseil d'État est la juridiction suprême de l'ordre administratif. Cet ordre comprend également des juridictions de droit commun et des juridictions spécialisées.

Section 1 – Le Conseil d’État

Le Conseil d’État est la juridiction suprême de l’ordre administratif.

Il a connu une histoire particulière : le Conseil d’État est un organe consultatif qui a progressivement acquis les attributions d’une juridiction.

Contrairement à la Cour de cassation, le Conseil d’État exerce toujours des fonctions consultatives en plus de ses fonctions contentieuses.

Dans certaines matières il est aussi juge du fond : il n’est pas seulement juge de cassation.

§1. L’histoire du Conseil d’État

Le Conseil d'État est créé par la Constitution du 22 frimaire an VIII, comme un organe purement consultatif. Il est chargé de deux missions : rédiger des textes et se prononcer sur les litiges. Mais en matière de litiges, la décision revient toujours aux ministres : c’est la période de la justice administrative retenue.

Constitution du 22 frimaire an VIII, art. 52 :

Sous la direction des Consuls, un Conseil d’État est chargé de rédiger les projets de lois et les règlements d’administration publique, et de résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative.

La loi du 5 nivôse an VIII prévoit que le Conseil d’État « se prononce sur les conflits qui peuvent s’élever entre l’administration et les tribunaux et sur les affaires contentieuses dont la décision était précédemment remise aux ministres ».

La fin du XIXe siècle voit le passage au principe de la justice déléguée. C’est le Conseil d’État qui tranchera directement les litiges.

Cette réforme a lieu une première fois sous la IIe République, par la loi du 3 mars 1849 – mais elle est abrogée par la constitution impériale de 1852.

Elle est adoptée définitivement par la loi du 24 mai 1872 portant réorganisation du conseil d'État, art. 9 :

Le Conseil d’État statue souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative et sur les demandes d’annulation pour excès de pouvoir formées contre les actes des diverses autorités administratives.

§2. Les fonctions du Conseil d’État

Le Conseil d’État a conservé sa fonction consultative. Il rend des avis :

• Sur les projets de loi ou d’ordonnance et les décrets en Conseil d’État.
• Sur les demandes de consultation qui lui sont adressées par le Premier ministre ou les ministres.
• Sur les « réformes d’ordre législatif, réglementaire ou administratif qui lui paraissent conformes à l’intérêt général » (Code de justice administrative, art. L112-3).
• Sur les questions de droit qui lui sont adressées par les tribunaux administratifs et cours administratives d’appel.

Le Conseil d’État est juge de cassation des jugements et arrêts rendus par les juridictions administratives en dernier ressort.

Il est aussi parfois directement compétent pour statuer sur certains litiges (Code de la justice administrative, art. R311-1), par exemple les recours :

• Contre une ordonnance du Président de la République ou contre un décret.
• Contre les actes réglementaires et circulaires des ministres.
• Contre les actes des autorités administratives indépendantes (ARCOM, AMF,…)

Il est juge d’appel dans les litiges pour lesquels les cours administratives d’appel soient compétentes (notamment le contentieux électoral).

§3. L’organisation du Conseil d’État

Les membres du Conseil d’État comprennent :

• Le Premier ministre, qui est Président du Conseil d’État, mais ne préside en fait que symboliquement (assemblées solennelles)
• Le vice-président, qui assure la présidence effective (actuellement M. Marc Guillaume)
• Le secrétaire général, chargé de la gestion administrative de l’institution.
• Des conseillers d’État, qui délibèrent et décident dans les dossiers contentieux et élaborent les avis consultatifs.
• Dix présidents de sections, choisis parmi les conseillers d’État.
• Des auditeurs et maîtres des requêtes, qui préparent les affaires et exercent les fonctions de rapporteur public.

Le Conseil d’État est organisé en sections :

• Six sections administratives, qui rendent les avis consultatifs dans leurs domaines de spécialité.
• Une section du contentieux, elle-même divisée en dix chambres depuis 1980.

En fonction de l’importance et de la complexité des affaires, le Conseil d’État se réunit sous différentes formations.

En matière consultative, un avis peut être rendu en section, en sections réunies, en assemblée générale ordinaire ou en assemblée générale plénière.

En matière contentieuse, les décisions sont rendues par une chambre (3 membres au moins), par plusieurs chambres réunies (5 membres au moins), par la section du contentieux elle-même en formation de jugement (15 membres), ou par l’assemblée du contentieux (17 membres).

Section 2 – Les juridictions administratives ordinaires

Les tribunaux administratifs sont les juridictions de droit commun de l’ordre administratif en premier ressort. Ils ont été créés en application de la loi du 11 juillet 1953 par le décret du 30 septembre 1953. Auparavant existaient des conseils de préfecture, mais avec des attributions beaucoup plus limitées.

Les cours administratives d’appel sont les juridictions du second degré qui connaissent des appels formés contre les jugements des tribunaux administratifs. Elles ont été créées par la loi du 31 décembre 1957.

§1. Le tribunal administratif

La formation ordinaire du tribunal administratif comprend trois conseillers.

Le rapporteur public ne participe pas au délibéré, mais présente des observations.

Certaines affaires peuvent être jugées en chambres réunies de 5 ou 7 membres.

Certaines matières peuvent aussi être jugées à juge unique (Code de justice administrative, art. R222-13) : par exemple en matière de permis de conduire, d’impôts locaux et de contribution à l’audiovisuel public, de demandes de consultation ou de communication de documents administratifs ou d’archives publiques,…

Le président du tribunal administratif est juge des référés administratifs.

§2. La cour administrative d’appel

La cour administrative d’appel connaît des appels formés contre toute décision juridictionnelle rendue par le tribunal administratif, sauf :

• Lorsque cette compétence revient au Conseil d’État (recours en appréciation de légalité ; contentieux des élections municipales et cantonales)
• Lorsque la décision est rendue en premier et dernier ressort.
  • C'est notamment le cas des décisions qui peuvent être rendues à juge unique (Code de justice administrative, art. R811-1).

Le président de la cour d’appel est toujours un conseiller d’État.

Section 3 – Les juridictions administratives spécialisées

Il existe d’autres juridictions administratives auxquelles la loi a confié un contentieux spécialisé. Elles sont très nombreuses et diverses dans leur composition et leur fonctionnement.

Par exemple : Conseil supérieur de la magistrature, Conseil supérieur de l’éducation, Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche, Conseils nationaux et régionaux des ordres professionnels,…

On n’étudiera ici que les deux cas principaux : les juridictions financières et la Cour nationale du droit d'asile.

§1. Les juridictions financières

Il s’agit de juridictions compétentes en matière de finances publiques. Aujourd'hui, la majorité du contentieux revient à la Cour des comptes et à Cour d'appel financière. Les Chambres régionales des comptes ont quant à elles perdu leurs attributions contentieuses.

I. La Cour des comptes et la Cour d’appel financière

La Cour des comptes a pour mission d’assister le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et dans l’évaluation des politiques publiques.

Elle rend des rapports publics qui contribuent à l’information des citoyens sur le bon emploi de l’argent public.

Elle trouve ses origines dans la Curia Regis et les « chambres des comptes » de l’Ancien régime.

La Cour des comptes comprend :

• Une première présidente, actuellement Mme. Amélie de Montchalin.
• Sept chambres, chacune présidée par un président de chambre.
• Le Comité du rapport public et des programmes, présidé par un rapporteur général.
• Un parquet général, composé d’une procureure générale, aujourd’hui Mme Véronique Hamayon, d’un premier avocat général et d’avocats généraux.
• Un secrétariat général.

La Cour est chargée d’importantes fonctions consultatives :

• Elle accomplit les enquêtes demandées par le Parlement en matière budgétaire.
• Elle émet un rapport annuel sur l’exécution de la loi de finance précédente.
• Elle contrôle les ordonnateurs des administrations de l’État en s’assurant du bon emploi des fonds publics.
• Elle contrôle les comptes et l’efficacité de la gestion des entreprises publiques.

Les compétences contentieuses de la Cour des comptes et la procédure ont été modifiées par une ordonnance du 23 mars 2022, entrée en vigueur le 1er janvier 2023.

Le système antérieur

Auparavant, elle était seulement chargée du contrôle de la gestion des comptes des comptables publics.

Elle rendait un arrêt de décharge lorsque la gestion était correcte. En cas de mauvaise gestion, elle rendait un arrêt de débet et pouvait condamner le comptable à compenser le manque à gagner sur ses deniers personnels.

Une autre juridiction, la Cour de discipline budgétaire et financière, pouvait condamner à des amendes les ordonnateurs qui commettaient des infractions financières, excepté les ministres et élus locaux.

Mais la Cour de discipline budgétaire et financière ne disposait pas d’un personnel propre : elle était composée de membres de la Cour des comptes et siégeait dans les mêmes locaux.

Désormais les deux juridictions et les deux régimes de responsabilité ont été unifiés.

• Les comptables et les ordonnateurs peuvent commettre les mêmes infractions budgétaires.
• Ils sont passibles d’amendes qui peuvent aller jusqu’au montant de six mois de leur rémunération.
• Ils sont jugés par la Chambre du contentieux de la Cour des comptes. Celle-ci est composée à parité égale de membres de la Cour des comptes et de membres des chambres régionales et territoriales des comptes.

L’ordonnance crée aussi une Cour d’appel financière, qui connaît en appel des jugements rendus par la chambre du contentieux. Elle est composée de deux chambres, chacune composée de deux conseillers d’État, deux membres de la Cour des comptes, et d’une personnalité qualifiée justifiant d’une expérience supérieure à dix ans dans le domaine de la gestion publique.

Ses arrêts sont susceptibles de pourvoi en cassation devant le Conseil d’État.

II. Les chambres régionales et territoriales des comptes

Avant l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 23 mars 2022, les chambres régionales et territoriales des comptes étaient chargées du contrôle des comptes des comptables publics des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et de certains établissements publics nationaux (par ex. les établissements publics de santé).

Cette compétence est désormais confiée à la chambre du contentieux de la Cour des comptes.

En revanche, les chambres régionales et territoriales exercent toujours un contrôle administratif de la régularité et de la qualité de la gestion des comptes de la collectivité (c’est-à-dire si les fonds sont bien affectés à la dépense publique) et du respect des contraintes budgétaires.

§2. La Cour nationale du droit d’asile

La Cour nationale du droit d’asile est une juridiction administrative spécialisée en matière de protection des réfugiés.

Elle connaît des recours contre les décisions de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, une autorité administrative indépendante.

Ses décisions sont susceptibles de recours en cassation devant le Conseil d’État.

La matière concernée est très étendue : attribution du statut de réfugié, hébergement d’urgence, placement en rétention des candidats à l’asile,…

Deux exceptions : le refus d’apatridie et le refus d’admission sur le territoire français sont de la compétence du tribunal administratif.

La Cour nationale du droit d'asile rend également des avis qui ne lient pas l’administration sur les mesures d’assignation, d’expulsion ou de refoulement.